S novým rokem vstoupila v částečnou (a od února v úplnou) platnost novela vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby. Mimo jiné přinesla neoddiskutovatelné povinnosti technické přístupnosti dokumentů. Pokud tedy úřad vytvoří nepřístupný dokument, porušuje zákon ještě jasněji. Co se opravdu mění a co s tím veřejná správa bude dělat?

Přístupnost dokumentů je dosti palčivé a dlouze se vlekoucí téma nejen pro veřejnou správu, ale pochopitelně i pro nás, uživatele. S pokračující digitalizací veřejné správy pochopitelně narůstá i důležitost potřeby přístupnosti dokumentů. Asi nikoho nepřekvapí, že tvořit přístupné dokumenty je dlouhodobě povinnost pro veřejnou správu. Protože jsme ale vyhodnotili, že to sice povinnost je, ale ne všichni to takhle chápou, přistoupili jsme k trochu přímočařejšímu přístupu a tuto povinnost jsme detailně specifikovali.

Obecně k přístupnosti dokumentů

S tou přístupností dokumentů je to trochu složitější. Málo kdo totiž ví, že taková povinnost už existuje. Jak na obecné úrovni (ústavní práva, práva klienta správního orgánu, apod.), tak i na technické úrovni v souvislosti s takzvaným výkonem spisové služby v úřadech. Spisová služba je správa dokumentů, tedy jde o vše co souvisí s dokumenty.

Dokumenty dělíme podle formy na analogové (listinné) a digitální (elektronické). Podle původu je pak dělíme na doručené (přijaté od někdo jiného) a vlastní (dokumenty úřadu jako takového). Jednou z povinností spisové služby je takzvaný "výstupní formát", který opět definuje legislativa a to konkrétně Vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby a Národní standard pro elektronické systémy spisové služby.

Vlastní dokumenty (ať už formálně projdou elektronickým systémem spisové služby, nebo ne) musejí být v souladu s konkrétní ISO specifikací pro daný výstupní formát. Platí obecná pravda, že jakýkoliv dokument jež vznikl v nesouladu se zákonem (tedy v rozporu s legislativou ke spisové službě) právně vzniknout nemohl a tedy není právně platný. To se týká jak formy dokumentu, tak i jeho technického formátu, ale třeba i toho, zda je dokument opatřen kvalifikovaným elektronickým podpisem a kvalifikovanou elektronickou pečetí, apod. Nešvarů a protizákonnosti jednání úřadů v souvislosti s dokumenty je ale bohužel i dnes celá řada.

Zcela drsně řečeno, již dnes platí, že nepřístupný dokument není platný. Tento článek nemá prostor vysvětlit proč konkrétně tomu tak je, nicméně kombinací všech dosavadních práv klientů a povinností veřejné správy, je to obecně platná pravda. Zájemci si mohou prostudovat kupříkladu podklady pracovních skupin vlády k této problematice.

Co se mění od února?

Do legislativy byla specifikována takzvaná technická přístupnost dokumentů a to dost "natvrdo". Vyhláška 504/2021 Sb. Vyhláška, kterou se mění vyhlášky provádějící zákon o archivnictví a spisové službě přináší nově výslovnou povinnost technické přístupnosti, a to takto:

1. V § 16 odst. 3 se za větu první vkládá věta „Veřejnoprávní původce vyhotoví dokument podle věty první v podobě, v jaké vykonává spisovou službu, ledaže povaha dokumentu takové vyhotovení vylučuje.
2. V § 16 se doplňuje odstavec 5, který zní: „Pokud veřejnoprávní původce vykonává spisovou službu v elektronické podobě v elektronickém systému spisové služby, musí jím vyhotovovaný statický textový dokument v digitální podobě nebo statický kombinovaný textový a obrazový dokument v digitální podobě obsahovat strojově čitelný text (textovou vrstvu), a bylo-li příslušné schéma XML stanoveno národním standardem, také metadata ve formátu XML. Veřejnoprávní původce zajistí soulad obsahu dokumentu ve výstupním datovém formátu s obsahem strojově čitelného textu a metadat ve formátu XML. Věty první a druhá se nepoužijí v případě, je-li dokument určen pouze pro komunikaci mezi informačními systémy.“.

Takto tedy hovoří legislativa. Pro běžného smrtelníka je to srozumitelné tak trochu, proto si dovolím to hodně zjednodušit a v bodech vysvětlit, co to znamená:

• Nesmí vytvářet jiné, než digitální dokumenty (se všemi dopady a konsekvencemi).
• Dokument musí být ve formátu PDF/A2x a vyšší a musí obsahovat textovou vrstvu (ve správné ISO specifikaci).
• Nebo je dokument také v jiném formátu (podle posledního odstavce) a i pak musí obsahovat textovou vrstvu.
• Není přípustné OCR, pokud ESSL nezaznamenal v protokolu zodpovědnost úředníka za úplný soulad textové vrstvy.
• Dokument nemající textovou vrstvu nevznikl v souladu se zákonem, tedy právně nemůže existovat.
• U vybraných typů dokumentů bude povinně PDF obsahovat i standardizovanou XML datovou větu se strukturovanými informacemi a obsahem.

Lidsky řečeno, dokument musí obsahovat textovou vrstvu se kterou umí pracovat PDF prohlížeč a tedy jí číst i odečítač obrazovky. Další úrovní je pak ona datová struktura v XML, ale to je pro běžného uživatele zatím trochu mimo.

Co s tím veřejná správa bude dělat?

Veřejná správa má již vlastně nyní povinnost přístupnosti dokumentů podle stávající legislativy ke spisové službě. Ovšem, stále to hapruje. Nicméně novelizací vyhlášky se důležitost prohloubila a na to veřejná správa musí reagovat.

Existuje několik základních bodů, na které si musí dávat úřad pozor:

1. Přestanu ignorovat potřeby a povinnosti přístupnosti dokumentů, ale zahrnu to do své schopnosti správy dokumentů.
2. Prověřím si, zda jsou moje dokumenty přístupné a pokud ne, zjednám nápravu.
3. Budu plně akceptovat novelu z vyhlášky 504/2021 a zajistím plnění souvisejících povinností.
4. Dokumenty striktně vyhotovuji/generuji v řádném ESSL splňujícím veškeré technické požadavky.
5. Neporušuji zákon tím, že původně digitální dokument vytisknu a nechám fyzicky podepsat někým a následně dokument naskenuji.
6. Nevytvářím konverzí pouze obrazová PDF nebo PDF bez textové vrstvy dle ISO specifikace výstupního formátu.
7. Zkontroluji dodavatele ESSL a všech dalších systémů, v nichž vznikají moje dokumenty, zda plní povinnosti a zda generují správné dokumenty se všemi technickými náležitostmi.
8. Dokumenty vyhotovuji a vypravuji vždy ve výstupním formátu, ale mám i jejich zdrojový soubor v jiném formátu a ten v případě potřeby poskytnu také.
9. Kladu důraz zejména na úřední dokumenty a rozhodnutí určené příjemcům, také na dokumenty zveřejněné na internetu.

V lednu 2022 jsme zahájili část projektu tvorby metodického a návodného základu pro oblast Přístupnost dokumentů. Projekt se opozdil o rok, a to vzhledem k posunu tvorby legislativy a nutnosti dokončit projekt Digitální úřad.

Projekt není oficiálním projektem Ministerstva vnitra ČR, přesto na něm budou spolupracovat a jeho výsledky pak využívat OHA, OAS, PSNSESSS, NAČR.

1. Důkladnější analýza stavu přístupnosti digitálních dokumentů a nejčastějších problémů.
2. Stanovení Rámcových potřeb změn pro lepší přístupnost digitálních dokumentů (částečně splněno).
3. Revize legislativy a návrhy legislativních opatření (většinou splněno).
4. Metodika pro úřad, jak technicky řešit přístupnost dokumentů a na co si dát pozor.
5. Zahrnutí přístupnosti a technického stavu dokumentu do kontrolní činnosti archivů (částečně splněno).
6. Zahrnutí oblasti přístupnosti dokumentů. Výstupů z ISVS do posuzování a kontrolní činnosti OHA (částečně splněno).

Předpokládá se, že samotná Metodika bude dokončena v dubnu, koncem února bude working draft. Průběžně lze otevřený projekt sledovat na GIT repository egdílna, kde kdokoliv se může zapojit a reagovat, a s projektem i prakticky pomoci.

GitHub – egdilna/metodiky-pristupnost-dokumentu: Metodiky pro přístupnost digitálních dokumentů

Autorem článku je Michal Rada.